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“两会”前瞻:土地制度改革将成热点 查看(3945)  [2013-3-16]

在建设美丽中国、推进新型城镇化进程的背景下,今年的全国两会备受关注。

  在本届全国两会召开之际,多位全国政协委员就《土地管理法》修订、土地市场调控、征地制度改革、保护耕地等问题提出了自己的建议。深化土地管理制度改革,理顺城乡关系,成为当前和今后一段时期房地产领域的热点话题。

  推进节约集约用地

  2013年2月20日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署继续做好房地产市场调控工作。会议确定了5项加强房地产市场调控的政策措施(俗称“国五条”)。会议不仅再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策,坚决打击投资投机性购房,还继2011年之后再次要求各地公布年度房价控制目标。

  “国五条”向业界发出了房地产调控基调不变的信号。在此前提下,业内专家分析认为,新一届政府会考虑从土地供给的源头着手,房产市场不仅仅是调控的独角戏,土地市场将进一步受到重视。

  万科集团副总裁毛大庆认为,在土地政策方面,一是扩大城市建设用地规模,优化土地供应结构;二是加快城市基础设施建设,增加城市可用土地供应;三是改革农村土地制度,提高土地供应潜力;四是盘活存量用地,提高城市容积率,提升土地利用效率。

  在刚刚过去的2012年,全国土地市场经历了调控之后的由冷转热过程。值得注意的是,在土地市场一度冷清的情况下,全国多个城市的商品房市场的成交量却创下了历史新高。

  湖北房地产经济学会专家委员殷跃建分析认为,即使在城市商品房供应量充足的情况下,还是会有一部分库存沉淀下来,再加上以往年份的商品房存量,这种库存带来的压力直接导致了全国住宅用地的成交量普遍下滑。由此,房产市场与土地市场形成了剪刀差。

  “在我国中部及东部沿海的多个城市,当地价上涨时可通过提高土地容积率抑制房产市场的价格上涨。”殷跃建认为,提高土地的承载力可有效影响房产市场。提高城市基础设施的投入,改善土地的承载力,将成为城市土地开发面临的新课题,这也是我国多个城市都在追求进入地铁时代的原因。

  记者了解到,早在2012年3月,《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》指出,大力推进节约集约用地制度建设的基本原则是:坚持统筹城乡用地,合理确定用地布局和结构;坚持建设用地总量控制和用途管制,促进土地利用和经济发展方式转变;坚持市场配置土地资源,提高土地承载能力和利用效率;坚持土地使用标准控制,严格用地约束;坚持节约集约用地评价考核,促进制度有效落实。在今年全国两会上,节约集约用地预计将成为一个热点话题。

  农村土地制度改革

  从《土地管理法》修订到土地确权登记再到征地补偿标准提高,2012年,一系列有关农村土地制度改革的举措在加速推进。

  在2012年中央农村工作会议上,温家宝总理指出,要保障土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农民的合法财产权利。2012年中央一号文件要求,当年基本完成覆盖农村集体的各类土地的所有权确权。

  “农村土地之于农民,清楚的产权界定是市场交易的前提。农村集体土地确权登记到个人,理清集体经济组织和个人的产权关系,是农村集体土地征地改革的重要一步。”中国人民大学土地管理系主任曲卫东表示。“土地确权登记意义深远,确权以后有利于土地流转。”殷跃建表示,在一些地方可看到农田中留有一块孤岛似的荒地,没法形成连片式的生产。“解决土地确权问题在新农村建设过程中已经迫在眉睫。”截至2012年10月底,全国农村集体土地所有权确权登记办证率为86%,多地试点已经有了很多成熟经验。如何在接下来的工作中有效地将经验推广到更多地区,需要相关政策的支持配套,这也是今年两会上的热点话题。

  伴随着城镇化,带动地方经济发展的还有园区经济。

  产业园区、工业园区、科技园区、经济园区……建设各式各样的园区已成为中国近些年城市经济发展的主要方式,并带动了地方就业。“目前,企业对现有园区的扩编、整顿问题都比较关注,相信园区经济也将成为此次全国两会讨论的热点话题。”殷跃建说。

  【案例】

深圳新政盘活土地资源

来源:中国房地产报 作者:徐景升 北京报道

  日前,深圳市政府举行的优化资源配置促进产业转型升级“1+6”文件新闻发布会上传来消息,深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地,在理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后,可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。

  深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平表示,这次公布的农村集体工业用地上市流通政策,主要是为了盘活土地资源,促进深圳产业发展。

  据了解,深圳出台的“1+6”文件包括一份主文件《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》和6个附属文件《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》、《创新性产业用房管理办法》、《地价管理办法》、《限制土地处理办法》、《工业楼宇转让管理办法》、《产业配套住房管理的指导意见》。这一系列文件的主要目的是推动产业转型升级,主文件对产业用地供应提出了解决方案,旨在加大产业发展所必需的土地资源,附属文件则对产业用房、工业楼宇管理等方面做出了规定。

  “政府拿不回、集体用不了”

  近年来,土地资源稀缺成了困扰深圳发展的一道难题。深圳并非无地可用,只不过涉及到原农村集体用地的占比较大。资料显示,2011年深圳全市土地总面积1991平方公里,建设用地917.77平方公里中,其中原农村集体用地为390平方公里,占比高达42%。当然,这中间就包括一定比例的产业用地。

  深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏表示,原农村集体经济组织继受单位的合法工业用地可进入市场流通,是国土资源部和广东省政府批准深圳市地改方案的政策推演结果和创新之举,此举可破解“政府拿不回、集体用不了”的尴尬土地关系难题。

  据悉,为充分调动原农村集体经济组织继受单位的积极性,文件规定申请纳入全市统一的产业用地市场的合法留用地,免收相关文件中规定的10%的公告基准地价,促进相关用地进入产业用地市场。

  此外,文件中还提出将搭建产业空间供需公开透明的服务平台。深圳市土地主管部门每季度在产业用地供需服务平台上公布产业用地区位、规模等,企业可从中了解产业用地供应计划,提交用地申请,不用再向不同部门提出申请,同时政府可通过平台收集企业空间需求,实现政企间的信息共享。

  除了以上两项规定外,文件还对利益分配做了细致规定:第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位;第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

  缩减“灰色地带”

  深圳市在2004年前后就实现了城市化,土地实现了国有化,在这个过程中产生了部分权益有争议的土地,“政府拿不回、集体用不了”,出现了极大的土地资源浪费。同时,部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租。

  据相关统计,深圳龙岗区和宝安区存在较多旧工业区,其中需要更新改造的面积近2000公顷。在这种背景下,深圳新的政策出台将缩减土地权属的“灰色地带”,进一步促进土地资源的盘活,为产业升级转型提供充足用地空间。

  克而瑞研究中心分析师李莹认为,深圳这次发布的文件将推动旧工业区升级改造和权属不清用地的更新利用,但此举短期内对房地产市场的影响并不显著。

  有业内人士表示,2012年5月,深圳开展土地管理制度改革综合试点,对土地分类确权,促进了土地产权明晰化;同年10月,深圳挂牌成立了全国首家土地整备局;2013年年初,深圳在土地政策方面再次进行了创新。“预计未来深圳还将在土地政策改革方面有新的尝试。”

  【观点】

  (首都经贸大学土地资源与房地产管理系主任 赵秀池)城镇化的关键是土地

  城镇化是拉动内需、改善民生、实现经济增长的重要推动力量。新型城镇化应该有多种形式。对于不同的城市,根据其所处的阶段不同,其城镇化的形式应该是不一样的。对于处于城市化后期的一线城市,需要注意中心城和新城的协调发展,应通过优质公共资源的配置,通过重大公共项目、产业、住宅、人才等政策不断提高新城的吸引力,加大中心城向外的推力,促进人口向新城转移;对于大多数处于城市化中期水平的城市,应制定相应的政策促进农村人口向城镇转移,尤其是向中小城镇转移。

  在城镇化过程中,首先要为新增城市人口提供住房;其次,要为进城人员安排就业。为此,需要发展工业园区等各种工业、商业地产;第三,大量人口进城后,各种基础设施,包括交通、学校、医院、商场、超市等均需要同步建设。

  土地是城镇化发展中的一个不可回避的关键问题,会涉及到许多热点话题,包括城镇化需要的住宅、工商业用地、城市建设用地从何而来?失地农民如何进行补偿?耕地、农村的建设用地如何流转、上市?土地集约利用、农业现代化依托的土地来源,《土地管理法》应该做出哪些修订等。

  这些问题都涉及到农民的根本利益,在处理时既要照顾到农民的眼前利益,也要照顾到他们的长期利益、未来生存保障、城市效益,要让农民享受到改革开放的成果。这也是建设和谐社会的需要。

  (房地产高级经济师、土地专家 章林晓)真正保障农民的利益

  今年两会预计不会就农地补偿标准提高进行讨论,因为简单地提高征地补偿标准,很难真正保障农民的利益。

  首先,农民主体很难获得更多好处。提高征地补偿标准,意味着近郊农民获利的增多,但许多近郊农民其实已非严格意义上的农民,真正从事“播殖耕稼”的广大远郊农民,反而有可能因此而利益受损。

  其次,近郊农民不会得到最终满足。提高征地补偿的思路,其实是让“地主”从土地增值中获得更多利益的思路,这种做法容易陷入“房地攀比涨价”的恶性循环,“地主”与地方政府有可能因此陷入无休止的利益之争当中,甚至有可能由此而导致货币超发。在现行国际货币体系安排下,造成国民财富的流失。

  去年年底,“征地补偿标准可能至少提高10倍”的消息曾引发各方议论,甚至导致国家重点工程项目受到阻扰。全面保障农民利益,既需要对征地补偿标准提高的考量,更需要从“涨价归公”、“节制资本”入手,着眼于整个社会福利保障体系的构建。目前,这方面的准备工作尚不充分。

  (南京房地产开发建设促进会秘书长 张辉)土地政策左右调控成效

  土地作为房地产业的生产资料,对住房的供应有着深刻而关键的影响。从影响路径来看,一是地价高低影响市场的房价预期,二是土地供应数量左右着未来住房供应的多寡,从而通过供求关系影响房价。可以说,任何一次房价的过快上涨,一方面是地价高企的成本推动型上涨,另一方面是住房供不应求导致的房价上涨。每一次的楼市调控,莫不遵循调节需求、增加供应的思路。

  最新的“国五条”,其中一条讲的是供应问题,即“增加普通商品住房及用地供应”,可见土地政策和供应问题是本轮调控的一个主要着力点。展望新一轮调控下的土地政策,我个人认为以下4个方面是关键:第一,增加土地供应。其作用一是遏制地价的过快上涨,防止加重地价上涨对房价上涨的预期;二是增加未来的住房供应,对市场形成未来供应不再紧张的预期,从而减少恐慌买房和追涨行为;三是让开发企业形成土地供应充足的判断,减少高价抢地行为。

  第二,调节供地结构。一是区域调节或城市调节,着重增加供应紧张的一二线城市的土地供应,调减供应充足的三四线城市的土地指标;二是类型调节,增加供应紧张的中小套型普通商品住房项目的土地供应,防止“刚需”房源产生供不应求式上涨。

  第三,加快存量土地的开发和闲置土地的处置力度。一是加快已供地块、存量土地的开发,尽快形成住房供应;二是加大对闲置土地的处置力度,对存在土地闲置、拖欠土地出让金等行为的企业,严禁参与新的土地拍卖;三是对已具备销售条件的项目,催促尽快上市销售;四是加强对重点企业和重点地块开发进度的追踪,起到加快上市的示范作用。

  第四,加强土地市场的宣传引导。通过及时制定和公布年度土地供应计划、发布土地预公告等手段,形成土地供应的良性预期,避免产生土地供应不足的紧张情绪。监控地价的波动和市场信号,对于异常的地价进行科学合理分析,防止对市场形成不良预期。通过综合评标、减少过热地块的出让、合理确定出让底价等手段,减少地王和高溢价地块的出现。

  通过抑制需求来缓解暂时的供应紧张,通过土地供应来改善未来的供求关系,以时间换空间,这是楼市调控的基本逻辑。如何发挥好土地政策在楼市调控中的决定性作用,将再次考验新一轮调控的智慧和艺术。


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